3 באוגוסט 2013

שליטה


ראשית, אם לא עשיתם כן קודם לכן, אני מאיץ בכל לקרוא את הפוסט הקודם בנושא הסוקר את דו"ח מבקר המדינה לגבי (אי) אכיפת החוק בגדה המערבית. הוא מכיל חומר רקע שיעזור להבין את הפוסט הנוכחי.

רקע
כאשר כבשה ישראל את הגדה המערבית מידי הירדנים ב1967 מונה האלוף חיים הרצוג ל"מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון". הרצוג, חייל גאה בצבא הבריטי, לא אהב את התואר שניתן לו והתעקש לקבל את התואר הקולוניאליסטי "מושל", וכך קושטו גם המפקדים הצבאיים האחרים שמונו לשלוט בחיי האוכלוסיה הפלסטינית בערים השונות באזור.
כחודשיים מאוחר יותר הקים צה"ל גוף שנקרא "תאום הפעולות בשטחים" (תפ"ש) והעמיד בראשו את אלוף משנה שלמה גזית. העקרון המנחה שהגוף הזה קם לאורו היה כי "יש לראות בהקמת הממשל הצבאי תופעה זמנית וארעית המוגדרת במונחים של שבועות או לכל היותר חודשים. השיקול המנחה יהיה צבאי-בטחוני ולא הצורך לארגן מנהל אזרחי על כל היבטיו". כעבור שנה החליטה הממשלה כי ראש התפ"ש יהיה כפוף לשר הבטחון ולא לרמטכ"ל, בעיקר בגלל תקציבי העתק שעברו תחת ידו: כל מנגנון גביית המיסים מהאוכלוסיה המקומית, יחד עם הקצאות אדירות מטעם ממשלת ישראל היו קצת יותר מדי להשאיר שלא בשליטה ישירה של  "האוצר השני" המנוהל במשרד הבטחון. וכך החלה השליטה הישראלית בשטחים את נדידתה משליטה צבאית מלאה כפי שדורשת אמנת ז'נווה להפרטה איטית של סמכויות לטובת גורמי שליטה אזרחיים. אבל אני מקדים את המאוחר.
ב1981, ארבע עשרה שנים אחרי "התופעה הזמנית והארעית" שהיא הכיבוש, הבין צה"ל שזה לא הולך. צבא נועד להלחם ולהרוג, צבא לא יכול לשלוט באוכלוסיה אזרחית. צבא יודע לירות, לא לדאוג לסניטציה ולתשתיות כבישים. צבא יודע למחוק ערים וכפרים בירי פצצות כבדות, הוא לא מוצלח כל כך במינוי גננות או בניהול תקנים במחלקת היולדות של בית החולים שכם. וכך הטיל האלוף אורי אור את צו מספר 947: "צו בדבר הקמת המנהל האזרחי".
למרות שהוקם על ידו, המנהל האזרחי לא כפוף מנהלתית לאלוף הפיקוד אלא לראש התפ"ש. הוא משמש כזרוע העוקפת של ממשלת ישראל לשליטה בחיי הפלסטינים ועובדי משרדי הממשלה הישראלית יושבים באופן ישיר תחתיו. אם החוק הבין לאומי דורש ממשל צבאי, הראש הישראלי מצא דרך לאזרח גם אותו. הטיעון, כמובן, אצילי: "הדבר דרוש לשמירה על המינהל התקין והסדר הציבורי וכן להבטחת רווחתה וטובתה של האוכלוסיה ולהספקת השירותים הציבוריים ולהפעלתם" כותב האלוף אור בצו ההקמה. והרי הדבר ברור: עדיף שהשלטון יהיה אזרחי על צבאי, ואם במקרה יש כבר ממשלה באזור, למה שלא היא תמנה את פקידיה על השטח הכבוש? והשליטה ממשיכה לנדוד.

מבנה
תרשים השליטה בגדה המערבית
הגרפיקה המצויינת נעשתה על ידי ריי-וי
שר הבטחון הוא מפקדו הישיר של ראש המתפ"ש (מפקדת תיאום פעולות הממשלה בשטחים), ראש המתפ"ש מפקד ישירות על ראש המנהל האזרחי, וזה מפקד חלקית על קציני המטה שלו (קמ"טים), שכפופים בעצם ישירות לשרי הממשלה בתחומים השונים. למשל קמ"ט תחבורה הוא הנציג המיידי של שר התחבורה הישראלי. קמ"ט בריאות מייצג את שרת הבריאות, וכו'. הקמ"טים הם הסמכות המקצועית בתחומם, והם אחראים בעצם לבצע את מדיניות משרדי הממשלה הישראלים בשטח שבאחריותם, וגם זה בניגוד לרוח אמנת ז'נווה. אז מממשל צבאי הכפוף להיררכיה הצבאית: רמטכ"ל --> אלוף פיקוד --> מפקד אוגדת איו"ש --> ראשי ענפים מקצועיים, עברנו במטמורפוזה מרשימה לשלטון אזרחי: שר הבטחון --> ראש המתפ"ש --> ראש המנהל האזרחי --> נציגי משרדי ממשלת ישראל.

החוק
ראשית, הפרקליטות הצבאית טוענת כי "משעה שנכבשו על ידי כוחות צה"ל, ישראל התייחסה לשטחי איו"ש ורצועת עזה כאל שטחים המוחזקים ב-"תפיסה לוחמתית" (Belligerent occupation)", מצב משפטי המוסדר על ידי מספר אמנות שהמפורסמת בהן היא אמנת ז'נווה. גם בג"צ נדרש לעניין וקבע ב1983 כי "יהודה ושומרון מוחזקות על ידי ישראל בדרך של תפיסה צבאית או "תפיסה לוחמתית" (Belligerent Occupation). באזור הוקם ממשל צבאי, אשר בראשו עומד מפקד צבאי. כוחותיו וסמכויותיו של המפקד הצבאי יונקים מכללי המשפט הבינלאומי הפומבי, שעניינם תפיסה צבאית … חייבת הפעלת הסמכות לקיים את כלליו של המשפט הבינלאומי הפומבי, שעניינם תפיסה לוחמתית..." (בג"ץ 393/82).
גילוי נאות: אני לא משפטן ודין בין לאומי סבוך אינו כוס התה שלי, אז הלכתי ושאלתי אנשים שכן מתמצאים. להלן סיכום קצר של מה שהם אומרים, והטעויות, אם ישנן, כולן שלי:
במשפט הבינ"ל נהוג להבחין בין דין מנהגי לדין הסכמי. דין הסכמי הוא אמנות, חוזים, ושאר הסכמים חתומים בין מדינות, והם מחייבים כמו כל חוזה או הסכם אחר. דין מנהגי, לעומת זאת, אומר שפרקטיקות שהפכו למנהג בינ"ל מחייבות את כל המדינות, גם אם הן לא חתומות על אמנה בעניין. איסור על עינויים למשל מחייב בדין הבין לאומי כל מדינה, גם אם לא חתמה על מסמך בעניין. כך גם עבדות, שימוש ברעלים או במחלות נגד בני אדם, וכו'. דין בינ"ל מנהגי הוא דין מחייב במשפט הבין לאומי, ודין בינ"ל מנהגי הוא דין מחייב גם במשפט הישראלי.
ישראל חתמה על אמנת ז'נווה, כך שכביכול היא כפופה אליה על פי הדין ההסכמי, ברם, מיטב המוחות המשפטיים הישראלים קמו וטענו כי הדין ההסכמי לא תקף משום השטח הנכבש מעולם לא הוכר על ידי ישראל כשטח של מדינה שהיא צד להסכם (ירדן). אני לא רוצה להכנס לדיון אם הדין המנהגי תופס כאן, כמו שטוען בית הדין הבינ"ל בהאג, כי אני לא חושב שזה באמת משנה. עובדה היא שגם החוק הישראלי מכיר בדין הבינ"ל כדין מחייב בשטח הגדה, אבל - וזה החלק החשוב - הוא מנסה לרקוד ע שתי החתונות: מצד אחד הוא מאמץ חלק מהאמנה הנוגע לדין ההומניטרי, ומצד שני דוחה חלקים אחרים הנוגעים להעברת אוכלוסיה לשטח כבוש. למה? ככה. וזה שורש הדיון המשפטי כאן. ככה.

שליטה אזרחית
על פי הדין הבינ"ל, על שטח שנכבש להיות תחת שלטון צבאי ולא להיות מסופח ישירות לשליטת הממשלה הכובשת. גם ישראל נענתה לדין הזה כאשר הקימה את הממשל הצבאי מיד לאחר כיבוש הגדה ב1967, אבל כפי שראינו, ככל שעבר הזמן, התרופף הציות הישראלי לחוק הבינ"ל ו"הסכמות" תוך שלטוניות החלו לתפוס את מקום הדין: למשל העברת אוכלוסיה אזרחית של הכח הכובש לשטח הנכבש, או ההפרדה שעשה הריבון הצבאי ב1981 עם מינוי גוף שאינו נתון למרותו לטיפול באוכלוסיה האזרחית. המתפ"ש אינו יחידה צבאית (למרות המדים) אלא נחשב ימ"ל (יחידה מחוץ לתקן) היושבת ישירות תחת משרד הבטחון. הוא מעסיק אזרחים רבים בתפקידי מפתח, ונהנה מתקציב של כ-100 מליון ש"ח לשנה הניתן מחוץ לתקציב הבטחון (למעשה, על פי "התקציב הפתוח", התקציב בפועל של שנה שעברה היה יותר מכפול).
הכפיפות הכפולה של ראש המתפ"ש מבלבלת גם את טובי המשפטנים העוסקים בתחום כבר שנים רבות. מנהלית הוא יושב תחת שר הבטחון ולא הרמטכ"ל, אבל מינויו נעשה על ידי הרמטכ"ל. הוא לובש מדים, אבל נהנה ממעמד חוץ צבאי. הוא חייל, אבל מקבל את משכורתו לא מתקציב משרד הבטחון. דברים דומים ניתן לומר גם על הקמ"טים: הם עובדי מדינה, אבל נמצאים תחת גוף סמי-צבאי. הם כפופים לראש המנהל האזרחי, אבל מקבלים הוראות ממנכ"ל המשרד הממשלתי ממנו הגיעו. הם כביכול שולטים בשטח בתחום המקצועי של משרדם, אבל הם חסרי סמכות אמיתית כי הריבון הוא בכלל הצבא שכפי שהראה מבקר המדינה, שעושה מה שבא לו. אציין שמשפטנים אחדים מאלה ששאלתי בקשר למצב החוקי של המנהא"ז טענו שמדובר במצב לגיטימי ושלא מדובר ב"אזרוח" של השליטה, אם כי גם הם לא הצליחו להסביר את הכפילות הצבאית-אזרחית בהיררכיית השליטה לאור הדין הבינ"ל..

ברדק
הכפילויות האלה, העמימות בנושא המבנה הארגוני, בתחומי חלוקת האחריות, הן אינן מקרה. המתפ"ש הוקם כתופעה זמנית וארעית, וכמו כל דבר זמני שהתקבע בלי תכנון מראש - הוא הסתאב ונרקב. הצבא הישראלי הפך מכח מגן לקלגס אלים ומבולבל שאיבד את דרכו: תפקידו הרשמי על פי החוק הבינ"ל הוא להגן על האוכלוסיה הכבושה, אך בפועל, כפי שמראה ארגון "יש דין", הוא עושה בדרך כלל את ההפך הגמור. המערכת הכפולה של דין אחד לאזרחים ישראלים (שלא צריכים להמצא מראש בשטח הכבוש) ודין אחר לתושבים כבושים עומד בשורש הבעיה: משטרה כחולה לישראלים, משטרה ירוקה לפלסטינים. משרד הכלכלה לישראלים, קמ"ט עבודה לפלסטינים. ועוד ועוד עיקומים ועיוותים אחרים.
אנשי הצבא הישראלים מתייחסים לאנשי המתפ"ש כ"פרקליטי השטן" (כך במקור, מערכות, גליון 400), נציגי האויב, ואלה בתורם מפחדים מהמתנחלים (דו"ח המבקר) ופעמים רבות פועלים נגד האינטרס הישיר של האוכלוסיה הנמצאת בשליטתם בלי שום סיבה טובה פרט להשפלה ולחידוש תחושת האדנות. הדברים מגיעים לעיתים למקומות מסוכנים מאוד כאשר המאבקים התוך-ישראלים על מי יכול לקחת פחות אחריות עולים בחייהם של פלסטינים רבים, אשר שוב נופלים קורבן לתחושת העליונות וחוסר האיכפתיות הצבאי לגורלם. אפשר לדבר עוד על אין האונות של הגוף הזה מול אחריותו, על הכניעות שהוא מפגין מול האלימות האזרחית הישראלית, על החבלה המכוונת שהוא מבצע בנושא שמירת זכויות הפלסטינים, ועוד ועוד, אבל אתם מבינים את העניין. אין לזה סוף.
כל כך הרבה גופים ישראלים פועלים בגדה המערבית וכמעט כולם נועדו כדי להיטיב את השליטה בעם הפלסטיני. במקרים רבים חלוקת האחריות אינה מעוגנת בחוק והיא נתונה לרצון הטוב (או העדרו של זה) של הגופים השונים האחראיים על אותו דבר. הגופים האלה מספקים במקרים רבים פרנסה נוספת למתנחלים הישראלים שהשתלטו על אדמות העם עליהם הם אמורים להגן, כביכול, אבל כאשר מגיעה שעת המבחן - האם זו העבודה או המשפחה - מעטים מהם יעשו את שהוטל עליהם. לא תמיד יעשו זאת בראש חוצות, אבל לאבד נייר כזה או לשכוח מטלה אחרת, זה קל, וזה קורה הרבה יותר מדי. בסופו של דבר מגף השליטה מונח על הצוואר הפלסטיני כבר לפחות ארבעים ושש שנים, הם ודאי אומרים לעצמם, הם וודאי כבר התרגלו.

סוף דבר
הקרדיט שקיבלה ישראל מאומות העולם על חשבון הפשעים שנעשו לבני העם היהודי באירופה הולך ואוזל, יש אומרים שכבר אזל ושאנחנו ממשיכים רק על אדים. ההכרזה האחרונה של האיחוד האירופאי על סימון מוצרי התנחלויות ועל איסור תמיכה בגופים ששותפים לו היא התחלת הסוף. מי שחושב שישראל תוכל להמשיך במשחק האפרטהייד המתחבא שלה - טועה, כי המציאות הקשה יוצאת החוצה והעולם בוחר לעמוד לצד הפלסטינים. הצעדים הבאים יהיו החרפת הסנקציות ובידוד כלכלי זוחל, עד שגם האח ברעננה יתחיל להרגיש את זה בכיס. אני לא יודע אם זה מה שיעזור, אבל מה שלא מבינים דרך הלב, אולי יבינו דרך הכיס.
התפ"ש והמנהל האזרחי נולדו בחטא וחיים בחטא. אנחנו אומרים לעצמנו שאנחנו חיים בדמוקרטיה, אבל מפעילים שלטון צבאי קילומטרים אחדים מזרחה. אנחנו מתהדרים בשוויון זכויות, אבל מנהלים שלטון אפרטהייד מלא רק מעבר לגדר. זה לא עובד. או שאנחנו מדינת חוק - או שלא. חוק אחד לכולם הוא הבסיס למדינה מתוקנת, ובמבחן הפשוט הזה אנחנו נכשלים. קל לנו לספר לעצמנו סיפורים על כמה אנחנו צודקים ויפים, אבל לבבואה המשתקפת במראה כבר אי אפשר להתכחש. פנינו - פני הכיבוש. חוץ ממנו כבר לא רואים דבר.


תגובה 1:

Dan Tadmor אמר/ה...

אמת ויציב. נכון ומעציב. וצפוי - חששתי כבר לפני 46 שנה שזה עשוי לקרות. ומה שצמח וקרה חמור מכל חששותי דאז.